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住房公积金强制执行问题研究

来源:   发布时间: 2014年05月28日

  住房公积金强制执行问题研究

  刘鑫  龚纬

  随着住房公积金制度的完善与发展,住房公积金已成为职工个人一笔不小的财产。法院在执行程序中,特别是个人债权债务纠纷与离婚财产分割两类案件的执行中,可能会遇到被执行人无金钱给付能力,又无方便执行的其他财产,而被执行人有余额较大的住房公积金存在,对住房公积金的强制执行可能成为影响到当事人权利实现与否的重要因素。然而,能否将被执行人个人账户内的住房公积金作为强制执行的标的物、并要求住房公积金管理中心协助执行的问题,理论界和实务界存在较大争议。

  一、住房公积金的法律属性

  1、法定性住房储蓄金

  根据国务院《住房公积金管理条例》规定,住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出,经征求国务院建设行政主管部门的意见后,报国务院批准。也就是说,个人账户内的住房公积金属于个人长期性的储蓄金,该储蓄金能够产生利息,个人具有缴存住房公积金的有效凭证。

  根据《立法法》的规定,《住房公积金管理条例》是国务院制定的行政法规,是具有法律约束力的规范性法律文件,适用于我国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督,明确规定了住房公积金的缴存主体、缴存最低比例、性质、用途、支取的条件等。

  住房公积金与个人自愿性储蓄金相比,区别在于,个人自愿性储蓄的存、取均属自愿,而住房公积金的缴存是强制性的,缴存主体是法定的,用途和支取也受到法定的限制;两者的共同点在于,两者都是储蓄金,都属于储蓄账户所有者的个人财产。

  2、保障性和福利性

  住房公积金是取消职工福利分房、实行住房分配货币化后解决职工住房问题的重要筹资渠道,目的是保障和提高城镇居民的基本住房需要,具有保障性和福利性的双重属性。但是,由于住房公积金的缴纳与职工工资水平挂钩,工资越低,缴纳的住房公积金越少;工资越高,缴纳的住房公积金越多。对于低收入群体而言,住房公积金的唯一用途就是进行贷款,其贷款相对于银行商业贷款,除利息低一些外,没有其他任何区别或优惠。对于已经解决基本住房需求的职工,其已经不需要住房公积金的保障作用,住房公积金成为真正的福利。住房公积金的保障性作用相对较差,更客观的来讲,当前的住房公积金制度实际上已成为职工的一种福利。

  3、有限制的个人财产

  《住房公积金管理条例》第三条规定:“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金,属于职工个人所有。”《民法通则》第七十五条规定:“公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。”住房公积金是法律强制单位和职工缴纳的,归职工个人所有的并可以支配使用的合法财产,成为个人财产的组成部分。公民私人所有的合法财产受法律保护,因此,公民对住房公积金的权利受法律保护,住房公积金不得被挪作他用。

  但是,根据《住房公积金管理条例》的规定,住房公积金由法定机构管理使用,不具有商业银行存款一样的缴存和提取的自由,而是只能在《条例》规定的集中情形下提取和使用。也就是说,住房公积金在占有、使用、收益和处分方面具有限制性,住房公积金是一种有限制的个人财产。[1]

  二、住房公积金可执行性分析

  住房公积金作为公民个人名下的储蓄性财产,属于公民个人所有的并可以支配使用的财产,完全符合法律有关个人财产的规定,可以作为法院保全和强制执行的标的。同时,从住房公积金的属性和作用上看,其明显不属于被执行人及其所扶养家属生活或完成义务教育所必需的物品、生活费用,也没有明确的法律或者司法解释规定其不得被查封、扣押、冻结。[2] 因此,住房公积金不属于法律规定的可豁免执行的财产,完全可以成为保全或强制执行的标的。

  另外,住房公积金作为一种储蓄金,人民法院完全可以《民事诉讼法》的规定进行冻结、划拨,住房公积金管理中心及其委托管理资金的银行作为储蓄业务的单位必须根据人民法院的协助执行通知书办理相关的协助业务。[3]

  三、住房公积金强制执行中存在的障碍和问题

  根据《住房公积金管理条例》的规定,住房公积金管理中心负责住房公积金的保值和归还,并委托商业银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。住房公积金管理中心作为唯一的管理机构负责征缴住房公积金,并将其负责管理大量的公积金存于商业银行并委托商业银行根据管理中心的审批办理公积金贷款、结算等相关金融业务。

  住房公积金贷款业务只是商业银行的中间业务或服务性收费项目,并不以其自有资金来发放贷款,住房公积金贷款与商业银行自身的商业贷款是两个独立运营的金融业务。住房公积金管理中心通过发放住房公积金贷款获取存贷差,以支付住房公积金存款利息和实现保值功能,具体办理住房公积金贷款的银行仅仅收取委托贷款的服务费。也就是说,住房公积金的沉淀资金是作为发放住房公积金贷款的基础资金,沉淀资金越多,可发放的住房公积金贷款越多,中间产生的存贷利息差额越多;沉淀资金越少,可发放的住房公积金贷款越少,中间产生的存贷利息差额越少。因此,住房公积金沉淀资金的多少直接决定着住房公积金贷款发放的数量,直接影响着住房公积金社会职能的发挥和保值功能的实现,住房公积金管理中心希望其管理的资金越多越好,不愿意在《条例》规定的条件以外允许他方提取住房公积金。

  另外,从住房公积金提取的条件看,住房公积金提取的条件并未包括法院的强制执行。住房公积金管理中心认为法院的保全和强制执行不符合《条例》规定的提取条件,住房公积金不得作为非住房消费类案件强制执行标的物,而且法院的强制执行可能还会损害到其职能的实现,进而消极应对法院的执行措施,不接收法院送达的各种协助执行的司法文书。尽管住房公积金管理中心所依据的条例和函件等规定不能超越及对抗民事诉讼法的规定,但在实际操作中仍难以逾越。

  代表住房公积金管理中心利益的学者提出了两种理由:第一,住房公积金虽然本质上是职工财产的一部分,但它有其限定的使用方向和提取条件,对职工而言是限制性所有权或不完全所有权,只有符合住房公积金提取条件,办理了审批支取手续后才能变为完全性财产,其作为法院强制执行财产具有一定的特殊性。当债务人拥有银行存款、动产、不动产等完全性产权财产的情况下,法院先予执行住房公积金偿还债务,是对其限制性所有权这一特殊性的忽视,极大的损害了其他缴存人的利益,也违背了《中华人民共和国民事诉讼法》中财产执行的立法精神和住房公积金制度建设的初衷。第二,由于住房公积金较低的利息,对于部分已解决住房需求的职工而言,为实现个人住房公积金余额的利益最大化,可能会人为制造债务纠纷,并利用司法途径,提取住房公积金,以规避住房公积金提取的限制。[4]

  产生上述两个问题的原因可归结为住房公积金财产执行的无序性。由于目前在立法以及相关司法解释上没有相关的对住房公积金的具体执行规定,也没有涉及财产执行顺序的相关司法解释,可能会产生债务人有银行存款、动产、不动产、财产性权益等完全性产权财产的情况下,法院根据债权人或者债务人的请求而优先执行住房公积金偿还债务,导致执行效果与住房公积金管理中心的利益不符,进而导致住房公积金管理中心对于司法执行的不配合。

  四、住房公积金强制执行的法律建议

  为确保人民法院执行工作目的的实现,对于住房公积金的强制执行可以采取以下措施:

  (一)快出台相应的法律或司法解释,明确将住房公积金纳入可强制执行财产的范畴

  住房公积金作为职工一项法定财产,不属于可豁免执行财产的范畴,即使住房公积金具有保障性和福利性的双重功能,在职工有可居住房屋时,它就转化成了一种福利待遇,能够成为执行标的物。虽然我国民诉法及相关司法文件均未明确赋予法院强制划拨住房公积金的职权,但《婚姻法》解释(二)规定住房公积金属于夫妻共同财产的规定,足以解释住房公积金是可以纳入强制执行的财产范畴。因此,从现行相关法律法规的规定来看,将住房公积金纳入可强制执行财产的范畴符合法律的原则和精神。

  另外,从法律等级上看,《住房公积金管理条例》作为国务院的行政法规,不得与包括《民事诉讼法》和《婚姻法》在内的法律相抵触,也就是说,根据《民事诉讼法》和《婚姻法》的规定,住房公积金属于职工的财产,可以分割和强制执行,《住房公积金管理条例》的规定不能对此予以冲突,《住房公积金管理条例》是对住房公积金的限制和保护仅仅是一种行政管理性规定,不应成为法院依法强制执行的限制性条件。

  法律的功能之一是建立一种社会规则。在法律不明确或者法律没有规定的情况下便可能发生社会关系的混乱。住房公积金难以强制执行的问题,不是事实之困,而是法律之困,困在了法律规定的不明确上和对上位法与下位法关系认识的不清楚上,解决这种问题的办法就是完善法律规定,明确阐明住房公积金属于可强制执行财产的范畴,为法院强制划拨住房公积金提供有力的法律依据。

  (二)建立执行联动机制,明确住房公积金的可执行性,为强制执行住房公积金提供制度保障。

  在执行实务中,住房公积金管理中心通常会以《住房公积金管理条例》规定“住房公积金”具有社会保障性来拒绝协助执行,其不配合或者拒绝法院对于住房公积金的强制执行,并非故意不履行职责或对抗法律,而是在法律不明确的情况下,一定程度上是出于其职责的考虑。虽然《住房公积金管理条例》对公积金提取及应用条件太过刚性,没有考虑到现实生活中的复杂性和多样性,导致法律条文适用缺乏柔性,可操作性差,但是,一些地方性政府规章,例如2011年7月1日起实施的《济南市住房公积金管理办法》、2013年10月1日起实施的《济南市住房公积金提取管理实施细则》规定了住房公积金管理委员会可以确定住房公积金的提取条件,为人民法院与住房公积金管理机构之间的协调和沟通预留了窗口。

  在尚未明确规定法院可以强制划拨住房公积金之前,法院可以积极与住房公积金管理中心就住房公积金的可执行问题进行解释和协商,并制定执行联动机制,防止发生两个机关之间的权力冲突,这不仅会大大节约法院执行的成本,也减少了住房公积金管理中心的抵触心理。在执行联动机制的框架下,应明确法院可以明确强制执行住房公积金的条件、双方相互协作和配合的联系部门、工作程序、定期会商机制,加强住房公积金查询、冻结、扣划的硬件和软件建设,同时将住房公积金信息查询系统对接法院司法查控系统,提高执行效率,节约司法资源。

  (三)法院可以无条件的冻结并有条件强制划拨住房公积金

  1、住房公积金的无条件冻结

  在民事诉讼中,为了确保案件当事人的合法权益和案件顺利执行,法律赋予了案件当事人诉前保全、诉讼保全以及执行过程中的申请法院查封的权利。对于诉前保全、诉讼保全,申请人应当依法提供担保,以防止保全错误给对方当事人带来的损害。而在执行中,由于生效法律文书已经确定了被执行人的责任,依法查封相应金额的款物将不会损害被执行人的合法利益。因此,冻结住房公积金账户的措施并不会给相关当事人带来损害,反而会促使被执行人积极履行义务,有利于案件的解决。

  冻结的住房公积金既可以是住房公积金账户中现有的全部或部分余额,也可以是未来继续缴纳的住房公积金。具体方法是由人民法院做出冻结的民事裁定书和协助执行通知书,一并送达住房公积金管理中心,自住房公积金管理中心收到该两项法律文书时发生法律效力。

  2、涉及离婚的财产分割纠纷中的解决办法

  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第十一条第(二)项明确规定:“婚姻关系存续期间,男女双方实际取得或者应当取得的住房公积金属于夫妻共同所有的财产。”当夫妻离婚时,住房公积金应当作为共同财产的一部分进行分割。同时,由于住房公积金属于夫妻的共同财产,夫妻双方对于任何一方的住房公积金具有同等的权利,因此,在涉及离婚财产分割的强制执行住房公积金的案件中,人民法院可以直接对住房公积金进行相应的处理。

  对于这类案件中需要对住房公积金的执行,应根据不同的情况来分别对待:一是双方当事人都已设立住房公积金账户,人民法院可以依法作出民事裁定并向住房公积金管理中心发出协助办理住房公积金转移手续的协助执行通知书,住房公积金管理中心按照法院的要求将被执行人住房公积金账户内的相应资金转移到申请执行人住房公积金账户中。二是申请执行人没有设立住房公积金账户的,人民法院可以要求住房公积金管理中心为申请执行人设立住房公积金账户,然后再按照上述第一种方式转移被执行人的住房公积金。这样,既保持了住房公积金专用性和保障性的法律属性,又实现了申请人的利益,执行结果也不会与《住房公积金管理条例》产生冲突。[5]

  3、一般财产纠纷中强制执行住房公积金的解决办法

  鉴于住房公积金的特殊性,法院在一般财产纠纷中强制执行住房公积金时应作出一定的审查和条件限制。

  (1)有条件的强制执行

  所谓“有条件”是指在穷尽对除住房公积金以外的财产采取执行措施或者即使有其他财产但为保护被执行人的利益不方便执行,且不影响被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房的前提下,法院可以强制执行被执行人的住房公积金。

  其中“不影响生活所必需的住房”是指被执行人或其家属已经拥有足够满足本人及其所抚养家属居住条件的房屋。这里所指的“房屋”不仅仅是具有合法产权的房屋,还可以是具有长期居住权的单位宿舍或租赁性房屋,又可以是已经支付了购房款、具有长期居住性但尚未办理产权登记的房屋。此时,对于被执行人而言,其本人及其家属已经具有了长期居住的处所,不需要住房公积金为其提供最基本的社会保障,住房公积金对其的保障作用已经减弱,而住房公积金的存在,无非是为其提供了一份福利和财产。

  “穷尽对除住房公积金以外的财产采取执行措施”是指已经穷尽其他一切强制执行措施,即对被执行人的工资、收入、银行存款、房产、车辆、股票、有价债券等财产进行充分调查无果,必要时采取司法拘留等措施仍不能清偿债务,被执行人确无其他任何财产可供执行的情况下方可执行住房公积金。该条件是有关财产执行有序性的规定。也就是说法院在民事财产执行过程中除保留被执行人及其所抚养家属的必需费用外,应首先执行被执行人的完全性产权财产,只有在住房公积金是被执行人最后所能执行的财产时,方可执行债务人的住房公积金。这既能够保证债权人的合法权益,又能够维护和保障住房公积金缴存人的利益,也能够有效避免人为制造债务纠分提取住房公积金的现象发生。

  “有其他财产但为保护被执行人的利益不方便执行”是指在特殊情况下,即使查找到被执行人的工资收入、房产,但另有标的额较大的案件正在执行被执行人的工资,无法在短时期内实现本案债权,或者本案标的额显著较小,房屋价值较大,强制执行被执行人的房屋可能严重损害到被执行人的利益。在这两种情况下,经过人民法院内部的严格审批,亦可执行住房公积金。

  在满足上述条件的情形下强制执行住房公积金,既不影响住房公积金对被执行人的社会保障作用,也可以最大限度维护执行案件双方当事人的合法权益。

  (2)审查住房公积金提取的限制状况

  住房公积金的提取受到《住房公积金管理条例》规定条件的限制。当职工符合住房公积金提取条件的情况下,职工个人名下的住房公积金便成为不受限制的可支配财产,在这种情况下,职工可以提供相关证明资料的情况下,依法提取住房公积金;当职工不符合住房公积金提取条件的情况下,住房公积金的提取受到了限制,人民法院的强制执行也可能会影响到住房公积金社会保障功能的正常发挥。因此,为了保证住房公积金的社会保障功能的,法院应当在强制执行住房公积金前,对被执行人住房公积金提取的限制状况做出必要的审查,并根据审查的结果采取不同的强制执行措施。

  (3)执行方法

  当被申请执行人符合可强制执行住房公积金的前提条件时,人民法院可以根据被执行人住房公积金提取限制的审查结果,采取不同的执行措施:

  第一、被执行人符合住房公积金提取条件的情况下,被执行人个人名下的住房公积金便成为不受限制的可支配财产,在这种情况下,人民法院可以向住房公积金管理中心送达协助执行通知书,并根据案件的需要随时采取查封、冻结、划扣等强制执行措施;

  第二、当被执行人不符合住房公积金提取条件的情况下,住房公积金的提取受到了限制。此时,人民法院可以征求申请执行人的意见后做出具体执行措施。如果申请执行人同意以被执行人住房公积金抵偿其债权,且申请执行人设立有住房公积金账户,人民法院可以将被执行人住房公积金账户内的相关款项划转到申请执行人住房公积金账户内,以偿还被执行人债务;如果申请执行人不同意抵偿或者无法划转,人民法院可以通过拍卖被执行人住房公积金账户内的余额,将该余额划转到买受人住房公积金账户内,并将拍卖的款项交付申请执行人以偿还被执行人债务。

  综上,住房公积金作为职工的个人储金,属于职工个人的合法财产,可以成为人民法院强制执行的标的,但考虑到住房公积金的社会保障性和支取的限制性,人民法院应当为住房公积金的强制执行设定一定的条件,也就是在穷尽对除住房公积金以外的财产采取执行措施或者即使有其他财产但为保护被执行人的利益不方便执行,且不影响被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房的前提下,法院方可强制执行被执行人的住房公积金。同时,在执行中,既要为住房公积金管理中心提供必要的审查材料以证明强制执行住房公积金的必要性,又要根据不同情况采取划扣或划转的方式,以满足住房公积金支取的限制性。这样,既有利于人民法院顺利解决案件,又能够保障住房公积金社会职能的正常发挥。人民法院强制执行住房公积金中存在的阻碍和困难,最终需要人民法院与相关机构进行充分的协商,制定一个有效可行的规范性文件来指导人民法院的执行工作和住房公积金的管理工作。

  (本文刊登于《山东审判》2014年第2期)


  [1] 曾筱清、翟彦杰:《我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究》,载于《金融研究》2006年第8期,第155页。

  第一、占有权能的限制。住房公积金在未被提取前,职工并不能实际占有,而是由所在单位缴存到住房公积金管理中心在受托银行开立的专户内统一管理。

  第二、使用权能的限制。住房公积金应专门用于职工住房支出,包括购买、建造、翻新、大修自住住房等,不得挪作他用。只有在职工离退休、丧失劳动能力、死亡等特定情形下,才允许提取,作为前述特定用途的例外。

  第三、收益权能的限制。住房公积金不得随个人意愿任意决定其保值增值的方法,而是必须按照国家统一规定的方法、由特定的主体运用该资金,并依法分配该资金的收益。

  第四、处分权能的限制。住房公积金没有可转让性,在未被所有人以现金形式提取前,所有人除可用于住房性支出外,没有其他处分权。

  [2] 《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第5条规定:人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结:(一)被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品;(二)被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的,必需的生活费用依照该标准确定;(三)被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品;(四)未公开的发明或者未发表的著作;(五)被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品;(六)被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品;(七)根据《中华人民共和国缔结条约程序法》,以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产;(八)法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。

  [3] 《民事诉讼法》第218条规定:被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况,有权冻结、划拨被执行人的存款,但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定冻结、划拨存款,应当作出裁定,并发出协助执行通知书,银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位必须办理。

  [4] 高玉祥:《浅谈法院强制执行住房公积金存在的问题与对策》,载于《中国证券期货》2010年第4期。

  [5] 毛见、余成龙:《论住房公积金的强制执行》,载于《法制与社会》,2011年第2期,第137页。

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